英国新城建设的经验与启示

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一、英国新城产生的原因

近代新城的思想是英国新城产生的重要原因之一。该思想起源于霍华德（Ebenezer Howard）的田园城市理论，他在1902年出版的《明日的田园城市》（Garden Cities of Tomorrow, 1902）是城市规划历史上最重要的著作之一。文中对大城市的环境污染等问题进行了强烈的批评，同时表达了追求美好生活的强烈愿望。他的思想掀起了规划界田园城市理论与实践的浪潮。霍华德认为，大城市与乡村作为人口居住地各自有其长处及不足。在大城市中人口规模大密度高，虽然就业机会多、配套服务设施齐全，但是缺乏足够的休闲空间；然而在乡村地区，虽然生活环境优美，却缺乏理想的就业机会和服务设施。因此，兼有城市与乡村特点的田园城市，成为人们更偏爱的选择。

另一方面是战争原因。当二次世界接近尾声的时候，越来越多的军人退伍回到了大城市，大城市的人口激增，同时英国许多城市因战争期间遭受轰炸受到破坏需要修复，其中约1/4的住房被毁。另外，二战之后社会发生了许多变化，包括妇女参加手工工作等，因此很多大城市产生严重的人口拥挤、基础设施不足、住宅条件的恶化和短缺等问题。

再一个原因就是新城相关政策的出台，包括区域发展政策、乡村保护政策、污染控制政策、城市扶贫政策、住宅和交通政策等都是在这种历史和社会经济背景下产生的。1945年英国政府成立了新城委员会（New Town Committee），成员由政府官员和专家组成。李斯（John Reith）成为了这个委员会的主席。这个委员会的主要职责是制定新城规划的基本原则，并提出各种可能的建设方法。通过研究，委员会提出了指导新城建设的一般原则，既新城综合配套和新城就地平衡，保证新城居民的便利生活和就地工作。

二、英国新城建设的几个重要特点

英国不同时期的新城建设都具有各自明显的特点，现在普遍认为英国的新城建设从时间角度划分，经历了三个建设时期，分为三代新城。第一代新城的开发建设期为1947年至1950年这段期间，处在英国第二次世界大战后的重建期，包括14个新城，分为两类：一类是以疏解伦敦过份拥挤人口为目的的新城，以斯蒂文里奇（Stevenage）、汉莫尔（Hemel）和哈罗（Harlow）等为代表；一类是以促进区域经济发展为目的新城，以埃克里夫（Aycliffe）、彼得里（Peterlee）、科比（Corby）为代表。第二代新城一般指从1955年至1966年始建的新城，实际上仅是一个新城，既苏格兰的卡波努得（Cumbernauld）。这一时期，英国进入了一个较长的经济发展时期，大多数人的生活水平得到提高。第三代新城是在1961年到1970年期间在英格兰和威尔士开发建设的11个新。除了1967年为了解决威尔士中部地区人口稀少的山区问题所建设的新城外，其他所有的新城的开发都是为了解决大都市地区人口过多的问题。以密尔顿凯因斯（Milton Keynes）为代表。

（一）具有英国第一代新城典型特征的汉莫尔（HEMEL）城

英国有两个具有代表性的新城，一个是汉莫尔城（HEMEL），属英国第一代新城；另一个是英国第三代新城建设的代表——密尔顿·凯恩斯。

为了转移吸引那些重要的、过于拥挤的大都市地区的人口和就业岗位，特别是减缓伦敦大都市地区的交通和改善住房条件，根据1947年英国的“新城法”，从1947年到1950年英格兰建立了10个新城。其中的8个在伦敦周围，环绕着伦敦( Basildon, Bracknell, Crawley, Harlow, Hatfield, Hemel Hempstead, Stevenage，以及 Welwyn花园城市)，另外2个在英格兰的东北部(Peterlee 和 Newton Aycliffe)。“新城法”所发挥的作用包括：提出了对扩展的城镇进行管理和实施规划的若干方法，可以通过对输出城市进行管理和规划，或对输入城市进行规划和管理，或混合的两者兼而有之的形式；对每个新住户所增加的房租给予明确的财政资助，以及在改善给排水设施上提供中央政府的财政支持。新城政策并不是孤立地实施。在执行新城政策的同时，还实施了大伦敦地区的“绿化带”政策。

汉莫尔位于伦敦的西北部，距市中心约40公里，人口8万人。铁路和高速公路直通伦敦，交通非常方便。基于第一代新城田园城市的理念，住宅和人口密度较低（约38人/平方公里）。住宅设计注重多样化，但一般均为2层小楼，附有外廊，且前后都有小花园，比较符合英国人的传统喜好，特别是对伦敦人非常具有吸引力。城市景观被视为一项重要内容加以考虑，城市中间的大片坡地种植了草坪和树木作为开放空间，邻里组团围绕在周围布置，使人感到置身于自然环境之中。商业中心是在原旧城中心基础上扩建的，既保护了传统，也方便了人们购物。因为商业街一般允许汽车进入，且有停车场。该街区不仅布置有商店、邮局、酒吧和娱乐场所等商业服务设施，还有市政厅、警察局、消防站等行政办公设施。

　　由此不难看出，英国第一代新城具有以下特点：（1）城市规模较小、建筑密度较低，居住的平均密度约为7500人/平方公里，工业区白天的人口密度约为12500人/平方公里；（2）规划人口相对保守，新城与母城的距离也没有拉开很远；（3）各个功能分区较为明显，用地性质相对单一；（4）新城中的居住区以“邻里单位”(Neighborhood Unit)的模式建设，每个邻里有自己的社区中心，邻里之间以大片的绿地相隔；（5）道路网一般为环形加放射式，环形路为了联系各邻里组团，放射路为了方便地到达市中心；（6）对于私人小汽车发展的前景考虑不足，普遍缺乏停车车位，道路宽度也相对较窄；（7）第一代新城在功能和空间上较多考虑自足和就地平衡目标，而对地区间的经济发展和平衡问题考虑较少。

（二）英国第三代新城建设的典型代表——密尔顿·凯恩斯

密尔顿·凯恩斯是英国第三代新城的典型代表，是英国规模最大的新城开发项目，也是最晚开发建设的新城。该城距伦敦78.4公里,它是在3个小镇的基础上发展起来的，2005年的实际人口规模为21.9万人。

密尔顿·凯恩斯距英国两个最大城市伦敦和伯明翰的距离分别为1小时和1小时50分钟汽车路程，还临近牛津和剑桥两个大学城。以密尔顿·凯恩斯为中心，在1小时汽车路程半径的地区内，约有800万人口，因此，密尔顿·凯恩斯选址在区域间的大城市群中，具有很大的发展机会。

（1）规划理念

密尔顿·凯恩斯是基于英国第三代新城理念开展规划的。为了创建一个具有很大灵活性并可根据经济发展变化进行调整的新城，规划采取的方法是一种结构型和策略型的。这一规划注重实现物质和社会两方面的平衡和多样性，一方面采用就业岗位分散的模式，注重居住用地和就业用地相互配套，合理分布交通流量，另一方面通过混合居住来消除社会隔离。

（2）城市规模

该城是基于老镇发展起来的，原有人口4万，规划在城市规模方面仍采用较低指标，规划人口25万人，规划总用地89平方公里，2800人/平方公里。密尔顿·凯恩斯的地势平坦，在开发初期，汽车已经成为一种主导交通方式，因此规划引入了美国的网格道路布局模式，每个网格1平方公里，即每1公里就有一个交叉口，1个网格就构成一个社区。

（3）道路系统规划

道路系统采用人才车分流进行组织，汽车和非机动车及行人各行其道；在公共交通方面，采用了以小汽车为主、公交为辅的交通手段，公交的出行量仅占新城交通出行总量的10%。

（4）公共活动中心

公共活动中心不再设施在邻里的中心区位，而是位于居住区的边缘，即交通流的节点上，保证一个中心可为两个或多个居住区所共享。商业用房（包括办公楼）一般不高于6层。

（5）住宅规划

在新城的首期开发中，把原有的3个小镇联系在一起，使新城开发与老城改造相结合，并注重分期实施。新城早期开发的住宅为了吸引低收入者购买和入住，采用了简约和经济型住宅为主，规划要求住宅高度不高于行道树高度。

（6）景观设计与生态建设相结合

规划非常注重景观设计，创造了新城的标志性景观，也提高了城市吸引力。公园用地占了新城总用地的20%，其中有线型的公园串联成片。所有基础设施管道沿线布置并埋入地下，排水渠从社区内将雨水集中净化处理后，排入公园内的湖面，再排入河流，实现了对水资源的综合利用。

1980年，在密尔顿·凯恩斯兴建了火车站，并建立起欧洲的第一个美国式购物中心，使得每周能够吸引60万人次的购物。此后又新建戏院、人造滑雪场，举办建筑展览会，使城市更具活力。

三、经验、教训和启示

（一）英国新城建设的经验

1.新城发展目标重视带动区域发展

英国新城建设经历了三代，从以疏散大城市的人口为主的第一代新城发展到功能相对独立的第三代新城。第三代新城注重从就业功能、消费娱乐功能、教育功能等方面不断完善发展城市功能，以摆脱以往单纯作为中心城市郊外住区的角色，密尔顿·凯恩斯就是最为典型的例子。

2.新城规划关注区域发展和城市未来成长空间

从英国的新城规划中，不难发现：首先，制订新城的发展目标要充分考虑区域内的主要城市，力求错位发展，比如，密尔顿·凯恩斯与伦敦、伯明翰在功能上形成了互补关系，利于相互的发展；第二，新城规划应有较远的预见性，从空间上为城市未来发展预留足够的发展备用地，为今后的城市产业转型和可持续发展提供保证。

3.创造良好的居住和就业环境吸引足够的人口

无论是建设于20世纪60年代的第一代新城汉莫尔，还是第三代新城密尔顿·凯恩斯，都通过建设充分的绿地系统和环境美化设施，使新城具有良好的居住和就业环境，达到吸引外来人口的目的，保证能够有足够的城市人口规模。

（二）英国新城建设的教训

从密尔顿·凯恩斯的规划建设中，我们也得到以下教训：

（1）分散布局使就业和居住用地结构虽然适应了以小汽车为主导的交通方式，但难以组织高效率的公共交通。

（2）密尔顿·凯恩斯虽然有完善的人车分流系统，但设计初衷是以车为本，因此步行系统只能在局部地段发挥作用，难以在大范围有效组织。

（3）就业平衡的问题难以解决，目前本地约1/3的就业人员仍需要到伦敦等地上班，另有1/3的就业人员从外地通勤进入，因此导致今天新城的人口仍没有达到当初规划的规模。

（4）整齐划一的道路结构，缺乏特点的建筑形象和轮廓线，造成社区的极大相似性，使得城市的识别程度不高。

（三）对新城建设的几点启示

可以从第三代新城建设以来的战略发展政策中得到一些启示，特别是在其人力资源和环境政策方面。

（1）应当综合考虑环外新家园、远郊新城对中心城市人口、产业的吸引力

天津市环外新家园和远郊新城的扩展能够减缓中心城区的拥挤，同时解决中心城区与乡村地区的社会和经济的不平衡。借鉴英国新城发展经验，如果远郊新城建设过于完美，有可能会过多的吸引中心城市内正在发展的产业，吸引过多人口，对天津中心城市的发展会造成一定程度的影响。因此，在规划环外新家园和远郊新城时，应当深入分析每个规划对中心城市的人口、产业的疏解效应，同时充分考虑新城可能对中心城市的社会和经济结构造成的影响。

（2）制订新城规划建设的相关配套政策应当充分考虑市场因素

从英国新城发展经验来看，新城规划的实施，需要一套相互作用的政策起到辅助作用，包括区域发展政策、城市保护和乡村保护政策、污染控制政策、住宅更新和城市复兴政策、交通政策等等。所有这些政策都是为了提高和完善新城居民的生活质量。

然而，在新城规划的具体实施过程中，政府行为如果忽视市场规律进行干预，制订的政策将不利于规划实施。典型的例子是，英国政府在新城建设中，曾经试图影响工业布局但没有取得实效。

（3）通过新城开发公司进行城市经营来建设新城规划的实施

英国新城的开发建设过程中，规划的作用相对较弱，这一过程是在一个特定的、限制的时间范围内，以新城发展公司为主体，以政府对新城贷款取得启动资金，进行城市经营，随着新城的开发建设，土地的价值提高/租金增长，偿还贷款成为可能，开发计划的实施进程较理想。天津可以借鉴新城开发公司的这种模式的规划实施机制，结合各环外新家园、远郊新城的特点，建立不同的城市经营主体，采用不同的具体操作方式。

（4）新城规划和建设要充分考虑消费能力提高带来的休闲化趋势

当人们的生活水平提高，手中有更多的钱和休闲时间，将更加关注娱乐和休闲，重视乡村、污染和城市遗产等问题。英国在提高人民的生活水平质量的同时并行采取了多种政策。随着天津经济的快速发展，规划新城所在地的原有居民的人均消费能力不断提高，休闲时间更加充裕。新城建设应当考虑这种趋势现象对新城规划和发展所带来的影响，有针对性地解决好规划中娱乐休闲、乡村、污染和城市遗产等方面的相互作用，更好地满足不同阶层的生活需要。