广佛全域同城化 “黄金搭档”如何再创佳绩？

专家简介

毛艳华，中山大学自贸区综合研究院副院长，粤港澳发展研究院教授、博士生导师。长期从事空间经济、国际贸易和港澳珠三角经济研究。

朱晓兵，西南交通大学（上海）TOD研究中心主任，西南交通大学中国PPP研究院决策咨询委员会委员。长期从事　TOD（Transit-Oriented Development 公共交通导向开发）研究与实践。

12月17日，中共佛山市委第十二届十一次全会提出，携手广州共同为大湾区建设提供强大极点支撑。其实，早在今年8月份，广佛两市公布的《广佛高质量发展融合试验区建设总体规划》（以下简称“规划”）就释放出广佛全域同城化加速的信号。今年也是广佛同城化开启下一个十年的第一年，广佛如何在新的“黄金十年”里进一步推进一体化进程？

对此，中山大学自贸区综合研究院副院长毛艳华认为，广佛要从思想、市场在资源配置中起决定性作用的体制机制、政府政策协同、重大战略衔接等方面发力，共同推进广佛全域同城化。西南交通大学（上海）TOD研究中心主任朱晓兵则建议广佛要从“产城人”转型为“人城产”的城市发展逻辑，长期地推进内循环。

为大湾区提供极点支撑广佛还需要突破什么？

随着同城化进入全面深度融合阶段，两市发展诉求和目标、任务的协调难度日益加大，整体性、制度性的协调机制有待加强，地区之间的博弈与竞争变得更加复杂。

《理论周刊》：广佛同城化已步入下一个十年，您认为过去的广佛同城化取得了哪些经验？接下来还需应对或突破哪些挑战？

毛艳华：广佛同城十几年的历程，我总结出五大主要经验：一是推进行政管理同城化，构建起多层次合作机制；二是推进空间联系同城化，实现交通基础设施互联互通；　三是推进产业协作同城化，“广州服务+佛山制造”协同效应逐渐增强；　四是推进公共服务同城化，促进民生事业互惠共享；五是推进社会治理同城化，区域生态环境持续改善。

当下，两地要进一步推进广佛全域同城化，为粤港澳大湾区建设提供强大极点支撑，我认为还要应对两大挑战：

一是广佛两地协调发展机制有待加强完善。虽然广佛同城得到了自上而下的支持与推进，但随着同城化进入全面深度融合阶段，两市发展诉求和目标、任务的协调难度日益加大，整体性、制度性的协调机制有待加强，地区之间的博弈与竞争变得更加复杂，这也是我国其他地区一体化所面临的共性问题。

二是市场配置资源的作用有待发挥。广佛两市的生产要素市场在运行过程中依然不同程度地存在行政壁垒过多、市场化运作的不够畅通、资源配置效率仍不高等问题。比如，土地、劳动力、资本等传统要素市场发育相对滞后，影响了市场对资源配置决定性作用的发挥。另外，技术、数据等新型要素市场规则建设滞后，未能形成有效的激励机制，影响了市场的配置效率。

向建设都市圈冲锋这些新举措值得重点关注

试验区实现财税分成，将大大激活和深化广佛的合作力度，盘活存量税收和做大增量税收，为全国都市圈治理与协同发展带来宝贵经验。

《理论周刊》：今年出台的《规划》是广佛全域同城化开启“加速度”的新举措。《规划》提出了合力建设包括“1个先导区”和“4个片区”高质量发展融合试验，推动两市六个方向融合，逐步实现广佛全域同城化等。您认为《规划》中有哪些值得重点关注的地方？

毛艳华：《规划》的实施，对加快形成双循环新发展格局具有重要探索意义。

一方面，广佛两地通过轨道交通实现无缝对接，进一步刺激了消费，促进了两市的内循环发展。另一方面，随着广佛同城化的深入，两市的影响力外溢到都市圈外的其他城市，这让广佛在现代服务业和先进制造业领域相互促进、相辅相成的效应得以彰显，有利于培育新动能。

《规划》的诞生是基于广佛十多年来的同城化实践基础，并进一步推动融合发展的结果。其中，主要亮点如下：

一是试验区面积大、定位高。试验区面积涉及两市九区一个管委会，总面积约629平方公里，面积接近三分之一个深圳。试验区目标极为远大，是朝着都市圈建设的一次冲锋和探索。

二是利用存量土地探索产业高质量发展。《规划》提出了“1个先导区”和“4个片区”。“1个先导区”所涉及的是推动广州南站从交通流集散枢纽转向人才流、技术流、信息流、资本流等高端创新流的综合集成枢纽城区，打通两城市之间以及与外围其他城市的交通连接的目标。“4个片区”则都是利用存量土地探索产业高质量发展，是从不同层面探索广佛同城化的模式和实施路径。

三是探索建立利益共享的财税分成机制。地方税涉及财税分享的主要是“城市飞地”。比如深汕特别合作区具有激励性的财税分配体制。财税涉及的是财政收入和支出，需要双方沟通并取得发展共识，如果试验区实现财税分成，无疑将大大激活和深化广佛的合作力度，盘活存量税收和做大增量税收，为全国都市圈治理与协同发展带来宝贵经验。

长三角“一体化”与“高质量”做法值得借鉴

营商规划畅通、产业协同发展、民生供给、人才一体化发展共享是长三角城市群一体化可供珠三角借鉴的重要实践经验。

《理论周刊》：作为国内另一个城市群，近年来，长三角城市群的一体化进程加速，这对广佛乃至珠三角城市群的一体化发展提供了哪些借鉴？

毛艳华：长三角一体化发展战略都是紧扣“一体化”和“高质量”进行的。在当前国内国际双循环新发展格局下，要推进广佛乃至珠三角一体化高质量发展迈出更大的步伐，可以学习长三角一体化的实践经验：

一是实现营商规划畅通。近年来，长三角各省市持续改善营商环境，促进政务服务从重审批向重监管、重服务、依法行政转变，推进“互联网+政务服务”“区块链+政务服务”，实现政府观念大解放、作风大转变、效率大提升。比如，沪苏浙皖一市三省税务部门已完成“便利企业跨省迁移业务办理”，办理时限从5~10个工作日缩短为1个工作日。

二是推动产业协同发展。长三角联手打造了区域创新共同体，联手攻克“卡脖子”技术难题，联合争取国家重大科技基础设施布局，推动产业跨越式发展。比如浙江同沪苏皖一起谋划建设长三角数据中心等一批战略性数字基础设施，培育云计算、数字安防等一批世界级数字产业集群，推动长三角“城市大脑”集群等一批重点领域智慧应用，联手打造全国数字经济创新高地。

三是推动民生供给一体化。长三角积极打破壁垒，推动民生资源共享，让“四家人”像“一家亲”。比如，在养老方面，沪苏浙皖民政部门共同确定了区域养老一体化首批试点，共同探索建立养老共建对接合作机制。

四是探索人才一体化发展共享模式。沪苏浙皖在2018年就开始合力打造人才高地，去年成立了长三角人才一体化发展城市联盟，共同推进了长三角人才驿站、人才绿卡和人才培训等试点合作项目。

下一个“黄金十年”广佛同城如何精进？

广佛两市在各领域的改革发展必须紧密联系、密切配合、相互配套、统筹推进，避免陷入顾此失彼、相互掣肘的“怪圈”。

《理论周刊》：在构建双循环新发展格局下，您对未来广佛同城化有什么建议？

毛艳华：广佛同城具有人才富集、科技水平高、制造业发达、产业链供应链相对完备和市场潜力大等诸多优势。对于未来进一步发展，我有以下建议：

一是要牢固树立“同城化”意识和“一盘棋”思想。广佛两地需摒弃各自为政的行政惯性，真正在推动协调发展上下功夫。从国外发展成熟的都市圈建设实践来看，广佛同城化是否达到预期目标要看两地居民的认同度。因此公共政策的发力点就是要推动居民的同城化意识，增强市民的获得感。

二是建立市场在资源配置中起决定性作用的体制机制。通过深化改革和持续创新打破行政壁垒、实现规则畅通、消除发展症结、完善区域政策，特别是要在建立规则统一的制度体系、促进要素市场一体化、完善多层次多领域的合作机制等方面做好可持续的制度安排，促进各种要素在区域内顺畅流动，全面提升资源配置效率和一体化发展水平。

三是实现政府政策协同的高效有力。两市政府要注重统筹协调，坚持各领域协同发展。经济领域的分工合作要发挥市场化机制的优势，社会民生领域的融合发展则需要依靠公共政策对接。各领域的改革发展必须紧密联系、密切配合、相互配套、统筹推进，避免陷入顾此失彼、相互掣肘的“怪圈”。

四是高度重视与其他重大战略的密切衔接。切实增强广佛同城与“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略的协同性，探索建立更加高效的区域协调发展新机制，促进区域间的融通与联动，不断优化区域经济布局，形成推动高质量发展、建设现代化经济体系的强大合力。

轨道交通TOD 如何促成产城一体化？

推进广佛全域同城化，交通等基础设施的一体化发展是重要抓手。在17日召开的市委全会上，提出了“加快广佛极点轨道交通衔接的18条通道一体化规划建设。”广佛两城轨道交通一体化进入加速阶段。而作为近年来城市交通建设热点的TOD，是广佛建设轨道交通所避不开的话题。为此，我们采访了西南交通大学（上海）TOD研究中心主任朱晓兵，从轨道交通TOD的角度，为广佛轨道交通的一体化建言献策。

《理论周刊》：无论是8月份出台的《规划》，还是17日的市委全会，都对广佛轨道交通做出部署。从您研究的专业角度来看，目前广佛轨道交通TOD建设需要应对哪些问题？

朱晓兵：国内轨道交通TOD理念存在较早，但是，真正落地较为困难。广佛在这方面的探索比较早，比如，广佛线是国内较早带有真正同城化、市域铁路快线概念的线路，广佛也很早便已进行广佛线沿线综合开发的研究，这一点值得肯定，也值得深入研究。广佛轨道交通的设计和整体规划应坚定不移地围绕同城化、围绕公交优先、轨道主导进行设计。

对于《规划》，结合TOD 的研究领域来讲，我比较关注两方面的问题。一方面是广佛同城如何真正实现发展“四网融合”。另一方面是伴随着轨道交通与城市的发展，广佛如何做好TOD？我之前参与过一些佛山的项目，佛山经济很活跃，有很多外来人口拥入，TOD发展的基础很好。但是有关TOD 方面，广州的顶层设计与政策都比较领先，佛山在这方面需要加快进程。要实现广佛一张网以及TOD，需要各相关利益方，包括市、区政府部门、轨道公司以及参与合作开发的社会资本共同谋划，形成城市利益共同体。

《理论周刊》：迈入“广佛全域同城化”发展新阶段，两地可以如何通过TOD推进产城融合发展？

朱晓兵：包括广佛在内的珠三角一直走在改革开放的前沿，广佛两地除了继续推进改革开放外，更重要的是长期地推进内循环。从强化内循环的角度而言，最为重要的是发展产业，因为产业是一切活力的来源。而在轨道交通方面，则一定要强调产城一体化与产城融合。

TOD强调公共交通导向与步行，和TOD结合最密切的是人，城市的TOD建设完备，才能吸引大量人口，尤其是年轻人口。人已经取代土地等因素，成为第一个驱动社会发展的因素。因此，产城融合应该由过去的“产—城—人”引领转型为“人—城—产”，因为这背后涉及的是城市发展逻辑内涵的大变革。

《理论周刊》：近年来，长三角城市群轨道交通一体化的进程提速，这对广佛、珠三角乃至大湾区的交通网络规划有何借鉴意义？

朱晓兵：长三角与粤港澳大湾区都是国内发展的前沿阵地，是各有发展特色的城市群。我们可以借鉴长三角的经验与教训，尽量不交重复的“学费”。

长三角的沪渝线、沪杭线建设得很好，但是长三角的“四网融合”与“门到门”的交通还不够完善，“门到门”的公共交通时间大概为3小时。比如说杭州到上海的高铁搭乘时间已经缩短到45分钟，但是两段枢纽的接驳（检票、安检、换乘）加起来要2个小时，在高铁省下的时间在两端又浪费了。这一点是珠三角需要关注的。

另外一点是要把握住“高铁公交化”的趋势。从TOD的研究角度来讲，区域性的大客流并不能有效支撑站点周边地区的发展，往往需要公交通行。整个高铁交通系统和城市交通系统、城市功能相融合，才能促进区域的发展。按照高铁公交化的趋势，整个城市的TOD规划设计理念最核心是要方便步行客群。

目前包括广州南站在内的许多高铁枢纽，通过小车、地铁进站很方便，但是这些客流需要通过检票、安检进入站内才能享用其他设施。而在站外，尤其是站前广场的商业发展往往不够完善，导致人气不足，阻断了客流。这是未来广佛同城化所必然面临、必须解决的问题。

（来源：佛山日报 文字：佛山传媒城市智库研究员 统筹：林润栋、龚瑜）